Division parcellaire et accès mutualisé : la déclaration préalable dans l'impasse ?

Certains PLU prévoient dans leur règlement qu’en cas de division foncière, les accès seront mutualisés. Et si la règle ne comporte aucun tempérament, elle pose forcément un problème aux pétitionnaires qui souhaitent recourir à la procédure de déclaration préalable afin de diviser leur terrain constructible desservi par une voie publique qui ne nécessiterait pas, en principe, de créer un accès mutualisé, chaque lot pouvant disposer de son propre accès.

Le principe prévu par le code de l’urbanisme

Le code de l’urbanisme prévoit que la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots à bâtir impose obligatoirement l'obtention d'un permis d'aménager :

Article R.421-19 du code de l’urbanisme :

Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager :

a) Les lotissements :

-qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ; 

La déclaration préalable d’aménagement n'est applicable que de manière résiduelle, c'est-à-dire pour les lotissements qui ne prévoient pas de tels espaces communs (sauf s’ils concernent un terrain bâti et un terrain à bâtir).

Les conséquences du non-respect

La question mérite d’être posée car les conséquences peuvent être fâcheuses.

La décision de non-opposition à la déclaration préalable qui serait obtenue en pareille situation serait illégale et pourrait être retirée dans le délai de 3 mois (article L.424-5 du code de l’urbanisme).

Par ailleurs, vendre des lots compris dans un lotissement sans avoir obtenu le permis d’aménager requis constitue une infraction pénale (article L.480-4-1 du code de l’urbanisme).

Mais surtout, la vente encourt la nullité à la demande de l’acquéreur, du maire ou du préfet (article L.480-15 du code de l’urbanisme). Notons toutefois à ce sujet que les ventes des parcelles pour lesquelles un permis de construire a été accordé ne peuvent plus être annulées.

Un problème sans solution certaine en déclaration préalable ?

Cette exigence de création d’un accès mutualisé impose une organisation commune de l’accès aux lots, mais ne préjuge pas, par elle-même, de son mode de détention juridique.

La jurisprudence admet qu’une telle mutualisation puisse, dans certaines configurations, être assurée par la constitution d’une servitude de passage sans qu’il y ait pour autant création d’une voie commune au sens de l’article R.421-19 du code de l’urbanisme. 

Ainsi, la Cour Administrative d’Appel de Marseille a jugé (décision en date du 14/10/2021, n°19MA03996) qu’un projet dans lequel un lot disposait d’un accès au moyen d’une servitude de passage grevant l’autre lot ne pouvait être regardé comme prévoyant la création d’une voie commune.

Mais cette solution ne vaut pas de manière générale. La même cour a ensuite précisé (CAA Marseille, 07/11/2022, n°21MA02620) que, lorsque la voie projetée est en réalité destinée à desservir plusieurs parcelles issues de la division, l’opération doit être appréciée à l’échelle de l’unité foncière et révèle alors la création d’une voie commune imposant l’obtention d’un permis d’aménager.

Il en résulte que le recours à des servitudes peut, selon la configuration du projet, permettre de satisfaire à l’exigence de mutualisation des accès sans imposer nécessairement un permis d’aménager, à la condition essentielle que le montage retenu ne conduise pas, en réalité, à la création d’une véritable voie commune entre les lots.

À défaut d’une solution certaine pour les accès mutualisés en déclaration préalable, il conviendra à tout le moins de limiter les risques pour le vendeur.

Il pourra ainsi être envisagé de subordonner la vente de chaque lot à l’obtention préalable d’un permis de construire. En effet, l’obtention d’un permis de construire sur la parcelle vendue neutralise, en vertu de l’article L.480-15 du code de l’urbanisme, l’action en nullité de la vente ouverte à l’acquéreur, au maire ou au préfet. 

En revanche, elle ne protège pas le vendeur ni contre le risque pénal encouru par le lotisseur en cas d’absence du permis d’aménager requis, ni contre le risque contentieux pesant sur les autorisations d’urbanisme ultérieures de l’opération.

Car si, en réalité, la division relevait d’un permis d’aménager et non d’une simple déclaration préalable, cette irrégularité peut fragiliser les permis de construire sollicités ou délivrés sur les lots. C’est d’ailleurs l’enseignement pratique de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’Appel de Marseille le 7 novembre 2022, dont le contentieux initial portait précisément sur le refus d’un permis de construire modificatif...

La légalité de la règle du PLU en cause ?

La légalité de la règle instituant des accès mutualisés, en toute hypothèse, pour tout projet de division parcellaire, peut être discutée dès lors qu’elle va au-delà d’une simple règle de desserte des opérations. 

Lorsqu’elle ne laisse place à aucun tempérament tenant à la configuration des lieux ou à la sécurité effective des accès, une telle prescription est susceptible d’être analysée comme une règle générale dont l’effet concret est de rendre impossible toute division de plus d’un lot en déclaration préalable.

Or, il n’appartient pas au PLU de fixer, par lui-même, les modalités procédurales applicables aux divisions foncières, ce domaine relevant du code de l’urbanisme. Plus largement, le Conseil d’État a déjà jugé qu’en l’absence de disposition législative l’y autorisant, un document d’urbanisme ne peut interdire les divisions foncières, la faculté de diviser relevant d’un attribut du droit de propriété (Conseil d’État, 27/07/2021, n°342908). 

La jurisprudence a par ailleurs déjà sanctionné ce type de règle générale et absolue qui interdisait à des pétitionnaires la création de voies nouvelles, leur interdisant de cette façon, de réaliser une opération d’aménagement pour desservir plusieurs lots sur leur terrain.

Les juges avaient conclu :

Si les auteurs de l'article contesté étaient en droit, afin de satisfaire à la réalisation de cet objectif d'intérêt général, et comme les y autorisent les dispositions précitées de l'article L. 151-38 précitées du code de l'urbanisme, d'interdire la création de voies nouvelles, y compris celle de voies privées ouvertes à la circulation publique, ils ne pouvaient en revanche légalement, par une mesure d'interdiction présentant un tel caractère général et absolu, interdire la création, sur les parcelles appartenant à des particuliers, de toute voie nouvelle non ouverte à la circulation publique. - Cour Administrative d’Appel de Paris, 06/05/2021, n°19PA01079

À défaut de solution opérationnelle certaine en déclaration préalable, le débat pourrait ainsi se déplacer du terrain des servitudes vers celui de la légalité même de la règle du PLU.